“专车”发展抓住了传统出租汽车供给不足、服务形式单一、服务体验差等软肋，受到市民的欢迎自在情理之中，但在法规监管的空白地带获取较高利润，属于典型的监管套利。一定时期的监管套利有助于法律的完善，甚至助推行业的创新发展，但长时间大规模的监管套利不仅消蚀社会法治精神，最终将损害行业所有利益相关方。只有尊重社会责任的企业才能可持续发展，相应的资本才能取得可靠回报。

　　“专车”是监管套利

　　席卷众多大城市的“专车”以“四方协议”（由平台代乘客同时向汽车租赁企业承租车辆、向劳务派遣企业雇用代驾司机）的法律形式，或以“拼车”名义（宣称属于民事法律关系的“合乘”行为），向市民提供出行服务。“专车”平台声称，提供的是信息撮合而非运输服务。

　　从乘客的角度看，无论是乘客的需求还是认知上毫无疑问都是运输服务，但“四方协议”或者“拼车”这种复杂的契约关系与法律形式又事实上否认了运输服务。从交易经济实质看，笔者认为当前的“专车”平台提供的是运输服务，而不是信息中介。主要理由包括：

　　第一，平台提供的车辆、司机均是由其招募和组织的，平台实质是资源的组织者，而非仅提供交易平台。

　　第二，平台以统一的服务品牌对外提供服务，经过各种营销活动，社会对其运输服务提供已经形成广泛的认知。

　　第三，在服务过程中，平台将乘客需求与车辆进行匹配，并直接指派具体车辆提供服务。乘客有服务偏好选择，但乘客与司机不能自主双向选择，抢单也仍然是一种调度形式，本质上是平台行使运输调度组织功能，更非信息中介功能。

　　第四，乘客全部车资交付于平台，平台并未向消费者明示符合其法律形式的费用结构，如包括租车费、代驾费和信息中介费，反而以运输服务的通常法律形式明示费用结构，如时间、里程等。法律形式与费用结构不一致，平台实际已暗示其在从事运输经营活动。后续平台按约定与司机结算，这仅是平台与司机间的利益分配问题，平台获得利润的多少也不影响对其从事运输经营活动的定性。

　　第五，也是极为关键的一点，服务销售价格由平台制定（其他参与者无任何决定权），与信息中介的概念存在本质区别。

　　“专车”提供运输服务的经济实质并没有改变，那么，新的交易特征是否实质性消解了原监管制度所承担的监管责任？

　　“专车”由于主要通过电子方式搜索信息及达成交易，其运行特征确有别于传统巡游出租汽车。首先，其交易的电子化使得供求双方信息不对称明显弱化，服务可选择性增加，如乘客可根据价格、服务品质选择企业以及提出个人的服务偏好。但“专车”作为个体交通工具对交通与环保负面影响仍然存在。其次，交易的时间约束（服务时间弹性越大，供给竞争越充分，越有利于消费者）不同于传统电话约车，移动互联网技术大大提升了约车效率，但预约不再是其主要特征，即时服务占了主导，模糊了与巡游出租汽车的即时服务特征边界。这种模糊使“专车”难以避免巡游出租汽车的外部特性（如在公共道路候召），而这正是巡游出租汽车管制的重要理据。此外，城市客运安全强敏感性特征仍无改变，也就是说，“专车”新的交易特征并未完全消解原监管制度所应承担的监管责任。

　　最后，再来审视新的契约安排是否存在显失公平或负外部影响。按照“四方协议”，乘客作为车辆承租人和司机雇用人要承担相应责任，与乘客的期待利益完全相悖，这种责任绝对不该乘客承担，“四方协议”存在“显失公允”情形。根据上海交通大学黄少卿教授在《专车兴起背景下出租汽车监管改革的思路与建议》的分析，即便不考虑乘客对合同内容的疏忽，按照“四方协议”的约定，那么，司法机构在涉及相关诉讼案件时应该支持这种民事主体的自我责任约定吗？关键点在于，如果出行中发生非意外事故，归责乘客让事实上获得了承运人利益的平台，由于逃避了应该承担的责任而获得重大利益。因此，一旦进入诉讼程序，这样的约定可以被认为违反了权利义务相一致原则，是“显失公允”的而被法院归于无效。此外，这种法律形式安排涉嫌保险欺诈，使保险公司及保险公司其他车辆客户(非营运车辆从事营运大大增加了保险赔付率，如长期不予规范，保险公司将会提高所有车辆保费费率)受损，对传统出租汽车和“专车”经营者构成不公平竞争，这都是其负外部影响。

　　通过以上三个方面的分析，笔者认为“专车”确是监管套利。这个“利”既包括排除监管负担（如承运人责任、税费等），更重要的是网约车平台觊觎监管“红利”（出租汽车特许经营的运力控制策略下，巨大的个性化出行需求市场），精心设计了新的法律形式绕过了监管筑起的出租汽车市场壁垒。

　　监管套利终有时

　　一扇窗户被打破，如果不及时修复，很快就会有更多的窗户被打破，这是制度执行中的“破窗效应”。监管套利就有明显的“破窗效应”，如长期存在，旧有监管制度将土崩瓦解。监管制度瓦解，不仅民众出行的安全和权益得不到保障，直接受损的也不仅是旧制度下的传统出租汽车企业和出租汽车司机，同样也会包括互联网平台。这是因为互联网平台正在侵蚀的监管红利，将随监管制度的终结很快消失，皮之不存毛将焉附！

　　当然，如监管制度所要解决的市场失灵由于新的契约安排和法律形式而不复存在或基本消除了，发生的制度崩塌将有助于社会福利增加，也将逼使所有传统企业同样利用新的交易形式以寻求公平的竞争起点，政府也应该顺应市场果断取消对应的监管制度。反之，如果既有的市场失灵依然存在或并没有明显缓解，甚至有新的失灵出现，政府就应该针对新的交易特征设计新的监管机制，消除监管套利。

　　对于传统出租汽车从业者来说，政府监管制度应该有连续性和公平性。按照行政法信赖保护原则（一些学者认为也是宪法原则），行政相对人基于法的安定性原则信赖行政行为不会变动，而对自己的生活作出安排和对财产进行处分，从而表现出信赖行政行为。企业对政府监管信赖，如果政府监管部门对大规模的监管套利听之任之，则政府与企业的信赖基础将丧失，且受损企业也有权主张其合法权益。根据同济大学夏凌博士的研究，甚至“专车”有关利益群体也可因监管机构长期不予明确而产生信赖利益，如是问题解决将更加复杂。

　　法律往往滞后于市场发展，监管套利在所难避。但国际上发展约租车已超过半个世纪，对网约车，也有不少城市已厘清监管思路。以美国为例，美国46个州已制定了新的网约车监管法规，仅有4个人口较少的州因没有相关服务尚未立法。但同时必须看到，国际上如纽约、伦敦等约租车规模较大的标杆城市，近期正在对网约车法规进行检讨和研究新的立法，重点是对网约车因其具有即时用车等巡游出租汽车的特征而导致的一系列问题（如过度占用道路引发交通拥堵）进行研究。英美等国既有经验，也有教训，中国需要予以借鉴，以规范促进发展，通过完善监管为所有企业提供公平竞争环境。

　　企业追求利润，资本投入追求最大回报，这无可厚非。不过，只有尊重社会责任的企业才能可持续发展，相应的资本才能取得可靠回报。事实上，无规则的恶性竞争使得一些“专车”平台的车辆准入门槛名存实亡，大量的“黑车”司机“洗脚上田”混迹于“专车”，不断积累的负面效应可能会反噬自身。

　　消除“专车”监管套利首先应明确其交易经济本质——运输服务，并明确平台承担承运人权利和责任，禁止以其他法律形式提供市场服务。在明确服务定性后，才能按运输服务建立并纳入新的监管体系。

　　“专车”因其具有区别于巡游出租汽车新的交易特征，在交易的外部性、信息的对称性、交易的可选择性等方面相当程度改善了传统巡游出租汽车的市场失灵，因此，服务标准、价格形成机制、数量管理等方面应更大程度发挥市场的调节作用，但由于网约车即时服务特征、互联网所具有的行业高集中度不能完全适用传统约租车监管理论，如何通过监管消除其外部性仍需要进一步观察、研究。考虑到中国不同类别城市差异较大，允许各地在国家的大框架内进行有区别的探索可能是比较现实的做法。

　　作者苏奎系广州市交通委员会客运管理处处长，徐康明系上海三亦城市规划设计有限公司教授。【中国交通新闻网    苏奎 徐康明】